水務(wù)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重要的民生工程、先導(dǎo)性基礎(chǔ)設(shè)施，是極具未來價(jià)值的資源性行業(yè)。水務(wù)企業(yè)自2003年實(shí)施市場化改革以來，走過了一段極為曲折的道路，2007年之后陷入“推不動(dòng)”的僵局。十八屆三中全會(huì)召開之后，全行業(yè)處于深化改革的全新歷史起點(diǎn)。當(dāng)此之際，對水務(wù)改革的歷程進(jìn)行歷史性回顧，反思阻礙改革的根本性難題，為全行業(yè)在新的歷史時(shí)期深化改革、可持續(xù)發(fā)展提出建設(shè)性方案，全面提升改革的理性水平。

 

 

　　水務(wù)改革與我國改革開放同步，是國有企業(yè)改革的一個(gè)縮影，但具有鮮明的行業(yè)特性。其中，供水是水行業(yè)起步最早、資產(chǎn)規(guī)模最大、發(fā)育最成熟、居于產(chǎn)業(yè)鏈主鏈地位的業(yè)務(wù)，其改革成敗是全行業(yè)改革成敗的重要標(biāo)志。

 

　　回顧我國水務(wù)改革的進(jìn)程，迄今已經(jīng)歷了兩大歷史時(shí)期，其中每一時(shí)期又包括若干階段。

 

　　一、水務(wù)改革的第一歷史時(shí)期：摸索時(shí)期

 

　　1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)提出了改革開放的基本國策，1999年9月十五屆四中全會(huì)提出以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)繼續(xù)推進(jìn)國企改革，其間二十年，水務(wù)和其他領(lǐng)域的國有企業(yè)經(jīng)歷了相同的改革歷程，具體可劃分為三個(gè)階段：

 

　　1979年~1984年：企業(yè)全面整頓與局部改革試點(diǎn)階段；

 

　　1985年~1992年：以廠長經(jīng)理負(fù)責(zé)制和經(jīng)營承包責(zé)任制為主的全面改革階段；

 

　　1993年~1999年：貫徹《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》、依據(jù)《公司法》建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段。

 

　　這一時(shí)期，水務(wù)企業(yè)與其他國有企業(yè)的改革同步，處于原始的摸索時(shí)期、“初級階段”。

 

　　二、水務(wù)改革的第二歷史時(shí)期：激進(jìn)市場化改革時(shí)期

 

　　1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出以產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)推進(jìn)改革。之后，2002年12月原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于市政公用行業(yè)市場化改革的意見》（建城[2002]272號），這是一份對包括水行業(yè)在內(nèi)的市政公用行業(yè)的改革造成重大影響的文件。依據(jù)中央和原建設(shè)部的文件精神，水務(wù)企業(yè)以產(chǎn)權(quán)制度改革、引進(jìn)社會(huì)資本為主要方式推進(jìn)改革，改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期。

 

　　與第一歷史時(shí)期的改革相比較，第二歷史時(shí)期的改革突出表現(xiàn)為：政策“明”、熱情高、膽子大，采取了西方發(fā)達(dá)資本主義國家都不敢采取的改革措施。激情大于理性，行動(dòng)多于思考，大規(guī)模運(yùn)動(dòng)式改革之后，既收獲了改革成果，也遺留了很多失敗案例。

 

　　這一時(shí)期，資本市場對水行業(yè)表現(xiàn)出了特殊的青睞。2003年，外資首先掀起了大規(guī)模的全國性并購浪潮；國有資本隨后迅速成長，加入到對省會(huì)、中心城市供水企業(yè)的收購隊(duì)伍之中；民營資本也始終垂青水務(wù)，頻繁出手。截止2013年11月十八屆三中全會(huì)召開的十余年間，水務(wù)改革經(jīng)歷了三個(gè)主要階段：

 

　　（一）第一階段(1997年~2002年)：以核心優(yōu)良資產(chǎn)實(shí)施項(xiàng)目合作，為外商提供固定回報(bào)的合作模式階段

 

　　激進(jìn)市場化改革的起點(diǎn)，最早可延伸至1997年發(fā)生的我國水業(yè)改革的標(biāo)志性事件——這一年，成都市政府和法國威望迪（2003年更名為威立雅）簽訂成都市自來水公司六廠B廠BOT合作協(xié)議。這也是我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的第一個(gè)BOT項(xiàng)目。之后，中法水務(wù)、柏林水務(wù)、泰晤士水務(wù)、匯津水務(wù)等多家外資以相似的合作模式，在沈陽、鄭州、中山、廉江等全國范圍內(nèi)簽署了大批BOT、TOT、DBO等供水合作項(xiàng)目。

 

　　這類合作模式的特點(diǎn)是：①外商以直接投資、整體收購或合資經(jīng)營方式控制供水企業(yè)的核心優(yōu)良資產(chǎn)，即水廠；②外商控制的水廠為國有供水企業(yè)定向銷售成品水，約定的售水量逐年遞增，水價(jià)按照投資回報(bào)率以倒推法預(yù)先設(shè)定；③如果國有供水企業(yè)發(fā)生支付困難，則由地方財(cái)政及時(shí)予以“差額補(bǔ)足”。

 

　　這種交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)在法律、財(cái)務(wù)方面均無懈可擊，但在執(zhí)行中卻給國有供水企業(yè)和地方財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。原因：①逐年遞增的售水量往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)爻鞘械膶?shí)際需求，在供水企業(yè)無法實(shí)現(xiàn)銷售的情況下，必須按約定的保底水量支付水費(fèi)；②設(shè)定的投資回報(bào)率一般在15%以上，沈陽等地有的高達(dá)20%~25%，而供水行業(yè)面向用戶的銷售水價(jià)必須依據(jù)《價(jià)格法》執(zhí)行政府定價(jià)，從而形成“買賣一噸虧一噸”的局面；③合同簽署時(shí)，地方政府承諾以關(guān)停自備水井、財(cái)政補(bǔ)貼等方式彌補(bǔ)國有供水企業(yè)的上述缺口，但很少予以兌現(xiàn)。如成都項(xiàng)目，給成都市自來水公司每年造成2億多元的持續(xù)虧損，政府承諾的財(cái)政補(bǔ)貼難以到位，公司不得不通過拍賣資產(chǎn)支付水費(fèi)；沈陽項(xiàng)目導(dǎo)致沈陽市自來水總公司的經(jīng)營陷入困境，后由政府出面，市財(cái)政以兩倍以上的價(jià)格回購。

 

　　政府回購，是這類合作項(xiàng)目的普遍結(jié)局。

 

　　（二）第二階段(2003年~2007年)：溢價(jià)出售水務(wù)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，為外商提供變相固定回報(bào)的合作模式階段

 

　　固定回報(bào)合作方式造成的危害引起了國務(wù)院的注意，先后于1998年、2001年、2002年三次發(fā)文要求清理、整改，地方招商引資中的這類合作有所遏制。

 

　　此間，發(fā)生了兩個(gè)重要事件：一是2002年底，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城 [2002]272號），要求包括城市供水在內(nèi)的市政公用企業(yè)實(shí)行市場化改革；二是2003年初，國務(wù)院國資委成立。

 

　　在國有資產(chǎn)保值增資和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓雙重思維的共同作用下，2002年上海發(fā)生了國內(nèi)首例溢價(jià)轉(zhuǎn)讓國有供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)的案例：法國威望迪水務(wù)溢價(jià)266%收購浦東自來水公司50%的股權(quán)。之后，外商相繼在深圳、遵義、昆明、蘭州、海口、揚(yáng)州、天津等地進(jìn)行了大規(guī)模的溢價(jià)收購行動(dòng)，2007年達(dá)到了頂點(diǎn)，形成了攻城略地、勢不可擋的驚人局面——是年，在“價(jià)高者得之”招商機(jī)制的引導(dǎo)下，威立雅水務(wù)溢價(jià)349%收購了蘭州供水集團(tuán)45%的產(chǎn)權(quán)。

 

　　這類外資并購項(xiàng)目，由于國務(wù)院明令禁止固定回報(bào)，從而采取了變相固定回報(bào)的合作模式，即：合作協(xié)議中不再明示投資回報(bào)率，代之以成本動(dòng)態(tài)調(diào)整系數(shù)結(jié)合預(yù)期收益為主要內(nèi)容的財(cái)務(wù)模型進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，政府方則予以承諾。因這種方式明顯違反《價(jià)格法》，政府均以承諾函或秘密協(xié)議的方式提供承諾。以蘭州項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目簽約后引發(fā)了公眾對是否存在政府承諾未來水價(jià)調(diào)整公式的質(zhì)疑，蘭州市政府則聲明這屬于“商業(yè)機(jī)密”，遂成謎團(tuán)。兩年后，遠(yuǎn)在貴州的一位國資委負(fù)責(zé)人解開了這個(gè)謎團(tuán)——2009年，為推動(dòng)當(dāng)?shù)毓┧髽I(yè)改制，該負(fù)責(zé)人兩次率隊(duì)到蘭州市國資委調(diào)研“蘭州模式”，詢問蘭州市國資委負(fù)責(zé)人是否存在這樣一個(gè)調(diào)價(jià)公式。第一次詢問時(shí)對方予以否認(rèn)，半年后第二次調(diào)研時(shí)再次詢問，對方承認(rèn)“確實(shí)存在”。

 

　　這種合作模式下，外商無論是否控股，均實(shí)際控制企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，形成政府方“控股不控制”的局面。外資進(jìn)駐后，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，不得不采取異乎尋常的成本控制方法，對包括安全供水在內(nèi)的運(yùn)營費(fèi)用實(shí)施全方位壓縮。

 

　　這種模式大部分是在企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面進(jìn)行，少量仍為項(xiàng)目。以盤錦為例：

 

　　溢價(jià)轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)、予以外商變相固定回報(bào)的合作模式所造成的實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失并不低于固定回報(bào)。遵義市2004年溢價(jià)24.59%出售了南北郊兩座水廠，因無法包銷超額水量和高昂水價(jià)，三年后不得不以兩倍代價(jià)進(jìn)行了回購；寶雞自來水公司2003年引進(jìn)外資1.3億元后，因該項(xiàng)目每年虧損3000萬元，2008年底凈資產(chǎn)接近于零，2010年市財(cái)政予以回購。

 

　（三）第三階段(2008年至今)：以水務(wù)一體化為主導(dǎo)，多元探索、多種方式并存的改革階段

 

　　外商對我國水務(wù)企業(yè)的大規(guī)模溢價(jià)收購行動(dòng)和固定回報(bào)、變相固定回報(bào)合作模式造成的經(jīng)濟(jì)損失和政治影響，引起了高層的關(guān)注。2007年10月，中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)向國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)反映了供水行業(yè)市場化改革引起的問題。經(jīng)批示，原建設(shè)部、發(fā)改委多次組成調(diào)查組進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，中央對供水行業(yè)原有的改革方式轉(zhuǎn)為審慎態(tài)度。

 

　　與此同時(shí)，水務(wù)一體化改革在前期模式中獲得了巨大成功。這種始于1997年遼寧桓仁縣的改革方式，通過水務(wù)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人力資源等涉水企業(yè)資源的一體化整合，以規(guī)模效應(yīng)謀求經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。由于是在政府控制之下實(shí)施的行業(yè)重組，重組后繼續(xù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，各地政府積極效仿并推出創(chuàng)新模式，形成了豐富的理論和實(shí)踐。目前，以水務(wù)一體化整合方式成立的水務(wù)集團(tuán)（供水集團(tuán)、自來水集團(tuán)）已超過200家，大多數(shù)經(jīng)營健康，少數(shù)已開始省內(nèi)、全國擴(kuò)張。

 

　　但是，水務(wù)一體化改革方式最初是由水利部門推動(dòng)和探索成功的，符合水利、水務(wù)部門“一龍管水”的主張和利益，而許多地方的城建部門由于害怕失去對城市供水、排水的行業(yè)主管地位，并不積極。供水企業(yè)雖有做大、做強(qiáng)的愿望，只能觀望和等待。

 

　　除上述方式外，各地供水企業(yè)因地制宜探索合身、適用的多元化改革途徑，如：①引進(jìn)國資背景大型水務(wù)投資公司的合資經(jīng)營方式；②引進(jìn)民營資本的合資經(jīng)營方式；③公司制改建方式；④職工持股方式；⑤國有、民營、職工等資本以不同比例共同持股、共同治理的混合所有制方式；等，形成了百花齊放的改革局面。

 

　　正當(dāng)供水行業(yè)處于曲折的改革進(jìn)程之際，作為新興產(chǎn)業(yè)的污水處理、污泥處置、水污染環(huán)境治理等水務(wù)行業(yè)的下游行業(yè)、子行業(yè)，民間資本響應(yīng)中央號召，自力更生，或積極與國家資本、國有資本共建，抓住我國城鎮(zhèn)化加速的歷史機(jī)遇，成為水務(wù)行業(yè)中資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張快、收益率高、上市業(yè)績優(yōu)良的有生力量。

 

 

　　水務(wù)行業(yè)歷經(jīng)二十年的改革摸索和十多年的激進(jìn)式市場化改革，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、企業(yè)自身?xiàng)l件、政府對水務(wù)的認(rèn)識及執(zhí)行力差異等諸多因素，形成了多種形式并存、經(jīng)驗(yàn)與問題交織的局面，既涌現(xiàn)出了如廈門、深圳、烏魯木齊、南昌、珠海等地比較成功的案例，也出現(xiàn)了如蘭州、寶雞、渭南、盤錦、天津、成都、合肥（王小郢污水處理廠）等地的“問題改革”、失敗案例。

 

　　這里，重點(diǎn)分析水務(wù)行業(yè)在第二歷史時(shí)期的改革存在的重大問題和主要教訓(xùn)。

 

　　一、不重視理論研究，對改革的認(rèn)識論水平徘徊在較低層次，行業(yè)為此付出巨大代價(jià)

 

　　與西方學(xué)界同時(shí)關(guān)注理論與實(shí)踐不同，我國在學(xué)術(shù)傳統(tǒng)上一直存在重實(shí)踐、輕理論的現(xiàn)象，在改革問題上，則表現(xiàn)為“摸著石頭過河”。改革初期，在教條主義大行其道的特殊時(shí)代背景下，提倡“先干起來再說”是改革家為沖破思想桎梏而行的權(quán)宜之計(jì)；當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)和專業(yè)領(lǐng)域，如果還不重視理論研究，認(rèn)識膚淺必然導(dǎo)致行動(dòng)盲目，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的改革遺留問題，改變乃至違背了改革的初衷。迄今，仍有大量認(rèn)識問題困擾著水務(wù)行業(yè)，如：

 

　　①水務(wù)是公益性事業(yè)、水務(wù)企業(yè)是公益性資產(chǎn)嗎？

 

　　②自然壟斷行業(yè)可以通過改革“打破壟斷”嗎？

 

　　③水務(wù)改革“為什么”，“為了誰”？

 

　　④城市供水行業(yè)的特殊性導(dǎo)致的水務(wù)企業(yè)改革的特殊性；

 

　　⑤水務(wù)改革是該市場化還是引進(jìn)市場機(jī)制？

 

　　⑥政府與水務(wù)企業(yè)之間的關(guān)系，特別是政府的權(quán)力和責(zé)任是什么？

 

　　⑦水務(wù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給民間資本后，政府就“卸包袱”了嗎？

 

　　⑧水務(wù)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓，是政府賺了嗎？

 

　　⑨政府與外資合資經(jīng)營時(shí)堅(jiān)持控股，為何發(fā)生“控股不控制”的現(xiàn)象？

 

　　⑩水務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈及其盈利模式的特殊性；

 

　　……

 

　　產(chǎn)生上述認(rèn)識問題的主要原因，是我們一向自豪于埋頭干“實(shí)務(wù)”，對理論研究的重要性認(rèn)識不足、投入不夠。

 

　　第二歷史時(shí)期的水務(wù)改革，既有很多成果，也存在大量失敗案例，后者無不給地方政府的公信力帶來巨大損害，給地方財(cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)，居民、供水企業(yè)及職工談“改”色變，本能加以拒絕。第二歷史時(shí)期的后期（2008年至今），除貴陽、洛陽等極少數(shù)城市外，大多數(shù)地方的政府和企業(yè)徘徊在“改”與“不改”之間，舉棋不定，改革處于推不動(dòng)的局面。

 

　　二、行業(yè)治理的法治化水平偏低

 

　　從二十世紀(jì)八十年代起，國家立法機(jī)關(guān)、國務(wù)院和計(jì)劃（發(fā)展改革）、水利、城建等部門陸續(xù)制訂了一系列關(guān)于水的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和技術(shù)規(guī)范等，形成了水行業(yè)發(fā)展的基本制度框架。但是，水的立法工作仍突出存在兩大不足，影響了全行業(yè)的持續(xù)改革和健康發(fā)展：

 

　　一是存在重大立法缺失。已有《水法》的內(nèi)容實(shí)為“水利法”，城鎮(zhèn)供水、排水并未納入規(guī)范對象。而供水行業(yè)的第一大法——《飲用水安全法》，世界各大國均立有此法，我國卻長期缺失，甚至目前還沒有納入立法規(guī)劃。

 

　　水是“第一食品”，而全國飲用水正遭受空前嚴(yán)重的污染且勢頭不可遏制，水目前是我國唯一遭到大肆浪費(fèi)的寶貴資源，水價(jià)超低、水價(jià)定價(jià)機(jī)制僵化造成供水企業(yè)大面積虧損——種種怪象，均與這項(xiàng)關(guān)鍵的法律制度缺失有關(guān)。

 

　　二是特許經(jīng)營制度的法律地位偏低。水務(wù)等市政公用行業(yè)市場化改革之后，政府監(jiān)管是頭等大事。2004年5月1日，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號）正式施行，為城市政府依法監(jiān)管水務(wù)提供了政策依據(jù)。新疆、山西等多地立法機(jī)關(guān)還相應(yīng)制訂了特許經(jīng)營管理?xiàng)l例等地方性法規(guī)。但是，對于原建設(shè)部制訂的部門規(guī)章，有的地方采取實(shí)用主義的態(tài)度，有利則用、不利則棄；有的城市政府在招商時(shí)甚至采納由投資方提供的特許經(jīng)營文本，監(jiān)管虛置現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著水務(wù)、公交等行業(yè)行政主管部門的調(diào)整，這一現(xiàn)象更加突出。

 

　　由于特許經(jīng)營制度的監(jiān)管效力遭到懷疑，許多地方在引進(jìn)戰(zhàn)略投資者時(shí)堅(jiān)持政府控股。這樣做雖然可以理解，但不利于投資人合并報(bào)表、體現(xiàn)并購業(yè)績，在外商投資者面前又常常陷入“控股不控制”的困境。

 

　　在各界呼吁下，2014年4月22日國家發(fā)改委啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，向提升特許經(jīng)營法律層次的方向挪動(dòng)了一步。特許經(jīng)營制度一旦上升為法律或國務(wù)院行政法規(guī)，政府在水務(wù)改革中的“控股權(quán)之爭”將會(huì)大為減少。

 

　　三、水價(jià)改革滯后，拖累了改革的總體步伐

 

　　產(chǎn)品價(jià)格決定企業(yè)價(jià)值——這是資本市場觀察水務(wù)的基本出發(fā)點(diǎn)。而水價(jià)過低、水價(jià)調(diào)整機(jī)制落后，已成為制約行業(yè)正常發(fā)展的老大難問題，不改革難以為繼，改革則難度很大。

 

　　實(shí)踐中，水價(jià)調(diào)整機(jī)制存在兩個(gè)問題。一是忽視市場機(jī)制在水價(jià)形成中的核心作用，代之以“講政治”，水價(jià)與成本之間脫離聯(lián)系。歷經(jīng)三十多年改革開放，水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營成本已全部實(shí)現(xiàn)了市場化，當(dāng)前持續(xù)走高，而終端價(jià)格依據(jù)《價(jià)格法》實(shí)行政府定價(jià)，調(diào)整的頻率、時(shí)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活，導(dǎo)致水的成本與價(jià)格之間的“倒掛”現(xiàn)象日益擴(kuò)大。二是水價(jià)的行政調(diào)整存在動(dòng)議難、聽證難、批準(zhǔn)難的問題，地方政府的自由裁量權(quán)過大，運(yùn)用時(shí)的隨意性、主觀性很大。如海南瓊中縣自來水公司，歷經(jīng)多年努力于2010年通過了水價(jià)調(diào)整聽證會(huì)和省物價(jià)部門的批準(zhǔn)，但縣政府歷經(jīng)三年不予批準(zhǔn)執(zhí)行；這種現(xiàn)象在各地很普遍。

 

　　由于水務(wù)的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格過低，致使水務(wù)資產(chǎn)的當(dāng)期市場價(jià)值遭到嚴(yán)重低估；其僵化的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，則妨礙了資本市場對水務(wù)資產(chǎn)的成長預(yù)期。

 

　　國際上，英國水價(jià)基本上一年一調(diào)，法國、荷蘭、德國等主要發(fā)達(dá)國家的水價(jià)原則上兩年一調(diào)。我國各地情況差異較大，能夠?qū)崿F(xiàn)“小步快跑”、兩三年一調(diào)的只有唐山等極少數(shù)城市，多數(shù)地方五年左右一調(diào)，十年一調(diào)的也不少見。作者在海南省調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，陵水縣的水價(jià)自1999年以來從未調(diào)整，居民自來水水費(fèi)僅為0.95元/ m3；國內(nèi)水價(jià)處于1元之內(nèi)的城鎮(zhèn)也不罕見。

 

　　目前，發(fā)展改革部門將水價(jià)改革的關(guān)注點(diǎn)集中于階梯水價(jià)——階梯水價(jià)對供水企業(yè)經(jīng)營而言確有意義，但更重要的是將市場機(jī)制作為水價(jià)形成的核心要素。水價(jià)改革長期滯后，國有供水、排水企業(yè)早已深受其害；民間資本在國務(wù)院三令五申鼓勵(lì)投資的情況下，因水價(jià)問題裹足不前，對投資水務(wù)既心向往之又心懷畏懼；外資則以政府承諾水價(jià)調(diào)整公式的方式規(guī)避現(xiàn)有價(jià)格形成機(jī)制，但“后任不理前任事”，后屆政府往往不予執(zhí)行，它們也是水價(jià)調(diào)整機(jī)制落后的受損者。

 

　　2010年春，一家歷史悠久的中央企業(yè)委托國融大通財(cái)務(wù)顧問公司編制投資水務(wù)的商業(yè)規(guī)劃，擬斥資300億元投資全國水務(wù)。在論證階段，該央企在全面看好水務(wù)投資價(jià)值的情況下，因水價(jià)形成機(jī)制落后而對這一投資戰(zhàn)略一票否決。歷史如果能夠假設(shè)，今天我國水務(wù)市場的格局可能是另一番景象。

 

　　四、政企不分，嚴(yán)重困擾了全行業(yè)的健康發(fā)展

 

　　國有企業(yè)在成立時(shí)，政府是原始股東、天使投資人；在經(jīng)營時(shí)，政府是公共管理人、市場監(jiān)管者。當(dāng)老板身份與公共管理人身份合一時(shí)，地方政府及其主管部門對企業(yè)既扮演支持者的角色，也往往扮演損害者的角色。人們形象地將這種關(guān)系描述為“離不開，靠不住”。

 

　　這種現(xiàn)象匪夷所思，但置之于中國國情之下觀察便顯而易見——國家管理的法治化水平偏低，政企不分；水務(wù)企業(yè)作為體制的一部分，處于體制的底端，體制的干預(yù)、上級領(lǐng)導(dǎo)的“安排”令企業(yè)應(yīng)接不暇。簡要列舉如下：

 

　　①指令企業(yè)接收各類人員就業(yè)。有的屬政治任務(wù)，有的則屬個(gè)人關(guān)系。海南某市一家300人的供水企業(yè)，每年大量接受各類人員就業(yè)，2011年一次接收40人。河南某市一家日供水量5萬噸的企業(yè)，人員多達(dá)660多人，被迫由市委常委會(huì)決定禁止各部門向自來水公司安排就業(yè)人員。在國企大多完成改制、水務(wù)企業(yè)成為地方政府僅存國企的情況下，這類安排往往到了不顧企業(yè)死活的地步。

 

　　②違反法律關(guān)于股東所有權(quán)不得侵犯企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定，以“反正都是政府的”為名，無償占用乃至剝奪企業(yè)的土地、建筑物、車輛等資產(chǎn)。川東北某市，住建局看中了供水企業(yè)在市中心的黃金地塊，直接劃走建設(shè)機(jī)關(guān)辦公樓，企業(yè)被局限在狹小的空間里繼續(xù)辦公。

 

　　③指令企業(yè)以利益輸送的方式為其他企業(yè)提供上市業(yè)績和業(yè)績維護(hù)。新疆某市，為推動(dòng)一家國有控股公司A股上市并維持其業(yè)績，要求自來水公司無償割讓優(yōu)質(zhì)水廠資產(chǎn)，并按照上市公司的盈利要求反推交易水費(fèi)，持續(xù)以超出終端水價(jià)很高的價(jià)格進(jìn)行交易，導(dǎo)致企業(yè)大量失血。

 

　　④責(zé)令企業(yè)配合政府建設(shè)新區(qū)，過度超前建設(shè)供水設(shè)施。湘西某市建設(shè)城市新區(qū)，政府要求供水企業(yè)同步鋪設(shè)輸水管網(wǎng)，但資金自籌。企業(yè)為完成這一任務(wù)背上了高利貸，但無法在短期內(nèi)形成收入，迅速陷入虧損境地。

 

　　⑤要求企業(yè)配合政府招商的需要，與社會(huì)資本過度超前建設(shè)的供水設(shè)施建立結(jié)算關(guān)系，形成政府簽約、水司買單的局面。內(nèi)蒙古北部某市建設(shè)新區(qū)，政府招商引資以BT方式建設(shè)遠(yuǎn)超用水實(shí)際的供水設(shè)施，因財(cái)政無力履約，擬轉(zhuǎn)為BOT方式由供水企業(yè)按照保底水量結(jié)合上市公司盈利要求進(jìn)行結(jié)算。

 

　　上述嚴(yán)重?fù)p害國有供水企業(yè)正當(dāng)權(quán)益的行為，都是在政企不分的情形下，政府以出資人兼公共管理人的雙重身份所為，而企業(yè)無力抗拒，很難改變。

 

　　五、采取“翻牌式”改制，以“偽變”應(yīng)對改革

 

　　由于水務(wù)改革在理論上存在較多盲點(diǎn)，實(shí)踐中發(fā)生大量失敗案例，加上政府和企業(yè)的特殊考慮，許多地方采取將供水企業(yè)改造為國有獨(dú)資公司的方式實(shí)施改制。這種方式又稱“公司制改建”、“公司化改造”，即：將自來水公司從《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)范下的國有企業(yè)改制為《公司法》規(guī)范下的國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司。

 

　　從法律形式上講，這一方式確實(shí)實(shí)行了改制；但就實(shí)際效果而言，由于企業(yè)在國有獨(dú)資狀態(tài)下無法建立真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，業(yè)界俗稱之為“翻牌”。這種“偽變”式改革之下的水務(wù)企業(yè)，資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人員等所有企業(yè)資源和運(yùn)營機(jī)制未發(fā)生任何優(yōu)化，反而增加了行政成本、降低了運(yùn)營效率，最大的損失是錯(cuò)失改革良機(jī)。

 

　　此外，目前我國大部分污水處理單位和部分供水單位仍為事業(yè)單位性質(zhì)，由于最近十年事業(yè)單位與企業(yè)之間在社會(huì)地位、福利待遇、工作環(huán)境、退休金等方面的優(yōu)越地位越來越明顯，事業(yè)單位職工堅(jiān)決抵制改制。在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，有的只好實(shí)施“事轉(zhuǎn)企”，將事業(yè)單位改為國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司，但運(yùn)營機(jī)制也未發(fā)生實(shí)質(zhì)變化。

 

　　以上列舉的問題是十年來制約水務(wù)改革和發(fā)展的重大事項(xiàng)，并非全部。這些問題有的顯性存在，有的處于隱形，但都深刻左右著企業(yè)的命運(yùn)，對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

 

 

　　2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)出全面深化改革的總動(dòng)員，為全國各行業(yè)抓住機(jī)遇、開啟改革新時(shí)代發(fā)出了“最高指令”。水業(yè)同仁們正以空前熱情思考下一步的改革之路，期待通過改革進(jìn)入全新的發(fā)展時(shí)期。

 

　　水務(wù)行業(yè)改革的新時(shí)代，應(yīng)當(dāng)具備自信、穩(wěn)健而富有創(chuàng)造的特征。此際，作者結(jié)合十多年從事水務(wù)改革的心得，為水行業(yè)深化改革提示相關(guān)的重大課題、關(guān)鍵問題，提出理性、建設(shè)性的解決方案，以期成為行業(yè)集體思考的一部分。

 

　　一、指導(dǎo)思想方面：樹立正確的改革指導(dǎo)思想，以“全勝改革觀”引領(lǐng)水務(wù)改革新時(shí)代

 

　　改革的成敗關(guān)系國運(yùn)興衰、民生治亂，在任何時(shí)代都是重大課題。水務(wù)行業(yè)歷經(jīng)三十年改革，特別是最近十年，既嘗到了改革成功的甜頭，也品嘗了“問題改革”帶來的痛楚。必先樹立正確的改革指導(dǎo)思想，而后有改革之成功。在此，本文謹(jǐn)為水行業(yè)提出“全勝改革觀”。

 

　　“全勝改革觀”建立在全勝論思想基礎(chǔ)上。全勝論思想是《孫子兵法》的精髓，是“兵圣”孫武提出的戰(zhàn)爭的最高境界和最高指導(dǎo)原則。在對國家前途、民族命運(yùn)的影響方面，改革和戰(zhàn)爭具有同等的重大性、審慎性，因此，以全勝論為思想基礎(chǔ)的“全勝改革觀”應(yīng)成為改革工作追求的最高境界和指導(dǎo)原則。

 

　　水務(wù)行業(yè)的“全勝改革觀”，就是以正確的改革目標(biāo)、價(jià)值追求為基礎(chǔ)，樹立系統(tǒng)論、整體論的改革思想，以十年改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為基礎(chǔ)努力追求改革的最高境界。具體包含兩層含義：

 

　　一是解決好“改革為了誰”的問題，在改革的目標(biāo)上兼顧各利益攸關(guān)方的利益，追求以保障涉水服務(wù)安全為前提的共贏式改革，堅(jiān)決反對“一人利而天下病”的一家獨(dú)贏式改革。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，水務(wù)改革的利益攸關(guān)方較多，包括用戶和政府、水務(wù)企業(yè)及其職工、戰(zhàn)略投資人等。其中，滿足水務(wù)企業(yè)的顧客——用戶——以保障用水安全為中心的訴求，應(yīng)當(dāng)作為水務(wù)行業(yè)改革的首要的、終極的目標(biāo)。相應(yīng)地，政府、水務(wù)企業(yè)及其職工、投資者等，堅(jiān)持共建、共享、共贏，保障水務(wù)企業(yè)和行業(yè)以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)為用戶提供優(yōu)質(zhì)的供水產(chǎn)品與服務(wù)，使用戶成為改革的最大受益者，其他利益攸關(guān)方各得其所。有此思想的統(tǒng)攝，則能有效克服給予外商固定回報(bào)或變相固定回報(bào)、地方政府溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)國有資產(chǎn)、利用改制甩包袱等思想和行為。

 

　　二是解決好“改革的方式”問題，追求內(nèi)外兼修式改革，以“中國式思維”走水務(wù)改革的“中國道路”。不再采取過去以融資、公司制改建等為單一目標(biāo)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的點(diǎn)式改革，轉(zhuǎn)變?yōu)椋孩偻獠啃苑矫妫\求水行業(yè)的一體化整體發(fā)展，通過產(chǎn)權(quán)多元化實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、法人治理的優(yōu)化、資本融資等；②內(nèi)部性方面，追求管理優(yōu)化、運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化等，建立對外具有吸引力、對內(nèi)具有激勵(lì)性的由市場機(jī)制發(fā)揮作用的薪酬與績效考評制度等，發(fā)掘企業(yè)改革的內(nèi)部動(dòng)力。

 

　　“全勝改革觀”是系統(tǒng)論的改革思想，是中國式的改革思維。由于考慮到了水務(wù)行業(yè)改革與城市發(fā)展相一致的協(xié)調(diào)關(guān)系，追求企業(yè)改革和企業(yè)發(fā)展相結(jié)合的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于形成消費(fèi)者和政府、企業(yè)、資本、勞動(dòng)、消費(fèi)者之間互為支持的協(xié)調(diào)關(guān)系，所以能夠調(diào)動(dòng)各方積極性，極大地減少改革的阻力，擴(kuò)大改革的福祉，實(shí)現(xiàn)全面而深刻的行業(yè)變革。

 

　　二、關(guān)于水的集體意識和水業(yè)的社會(huì)地位方面：重視從哲學(xué)意義上研究水，重建親水、敬水、“以水為德”的哲學(xué)思想，提高水行業(yè)在當(dāng)代人心目中的地位

 

　　我國古代傳統(tǒng)文化極為重視水，從萬物生成的哲學(xué)、人格道德的養(yǎng)成、國家治理的智慧等多層次研究水、稱頌水、敬畏水，重視程度超過當(dāng)代西方，形成了獨(dú)特的中華文明之美。但是，由于道統(tǒng)中斷，當(dāng)代人在意識形態(tài)、人格養(yǎng)成方面背棄了水的智慧與美德，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式建立在大規(guī)模水污染、水資源浪費(fèi)的基礎(chǔ)上，生存環(huán)境、人民健康蒙受舉世震驚的損失和威脅，其危害正處于爆發(fā)的前夜。

 

　　水行業(yè)是距離中國哲學(xué)最近的一個(gè)行業(yè)，有條件近水樓臺(tái)研究水哲學(xué)、“水之道”。“道”是事物的真相，是事物存在的本質(zhì)屬性、變化的根本規(guī)律，是統(tǒng)攝頂層設(shè)計(jì)的核心理念與基本原則。“水之道”就是關(guān)于水的發(fā)生、變化（改革和發(fā)展）、價(jià)值（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境）等的總和，是關(guān)于水的意識形態(tài)。

 

　　作為當(dāng)代社會(huì)背棄“水之德”而遭受損害最嚴(yán)重的領(lǐng)域，水務(wù)人有權(quán)利、有責(zé)任警示世人、引導(dǎo)公眾，并結(jié)合水危機(jī)的現(xiàn)實(shí)提出可行的解決方案，逐步扭轉(zhuǎn)水資源浪費(fèi)、水環(huán)境惡化、水的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格超低的現(xiàn)實(shí)困境，通過十年左右的不懈努力，使水行業(yè)的生存發(fā)展?fàn)顩r煥然一新。

 

　　從思想上重視水、發(fā)自內(nèi)心熱愛水，是改變現(xiàn)狀的開始，也是最終實(shí)現(xiàn)改變的根本，但需要我們初心始終的努力。作者自2007年開始研究這一課題，對中國古代哲學(xué)的“水之道”接著講，形成了“中華水哲學(xué)”的初步研究成果，希望對水務(wù)人有所啟發(fā)。

 

　　三、行業(yè)發(fā)展定位方面：確立水的國家戰(zhàn)略資源地位，徹底解決水務(wù)行業(yè)改革和發(fā)展的方向性問題，水行業(yè)取得應(yīng)有的地位

 

　　“水，未來的石油”——這是國際資本對全球水業(yè)務(wù)未來價(jià)值的理解。在我國，特別是西北、華北地區(qū)，水的極端稀缺性、約束性已眾所矚目。新加坡、沙特等國已將水確定為國家戰(zhàn)略資源。

 

　　目前，中國是全世界人均擁有淡水資源最少的國家之一和大國中唯一缺水的國家。隨著全球氣候變化和我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，水危機(jī)必然愈加嚴(yán)重。按照體制的邏輯，只有將水確立為國家戰(zhàn)略資源，才能使涉水法律制度與水的稀缺性、價(jià)值性相對稱，相應(yīng)出臺(tái)符合中國國情的、具有戰(zhàn)略意義的水務(wù)改革和發(fā)展方略，前瞻性解決水危機(jī)，彰顯水務(wù)企業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的重要地位——更重要的，是水確已具備無可辯駁的國家戰(zhàn)略資源特征。

 

　　作者于2008年正式提出“我國應(yīng)盡快確立水的國家戰(zhàn)略資源地位”的觀點(diǎn)。如果得以實(shí)現(xiàn)，水的立法與政策地位、管理體制、價(jià)格形成機(jī)制、外資去留等長期困擾行業(yè)的疑難問題將會(huì)迎刃而解。水的國家戰(zhàn)略地位一定會(huì)確立，目前我們應(yīng)做的是促使這一天的早日到來。

 

　　四、政府與企業(yè)的關(guān)系方面：政企分開，建立政府與企業(yè)之間的法治關(guān)系

 

　　政府與企業(yè)之間的關(guān)系，是一切社會(huì)制度關(guān)于上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間關(guān)系的爭論的核心。水務(wù)等多數(shù)公用企業(yè)，既不是公共管理機(jī)構(gòu)，也不是完全競爭性、高度市場化的一般企業(yè)，而是承擔(dān)“準(zhǔn)公共服務(wù)職能”的市場主體，因此，按照國有企業(yè)改制的傳統(tǒng)思維來指導(dǎo)水務(wù)改革，很容易走入誤區(qū)。

 

　　水務(wù)企業(yè)對政府及其主管部門、國資機(jī)構(gòu)存在很強(qiáng)的依賴關(guān)系，這決定于雙方地位的本質(zhì)；但同時(shí)又須防范遭受其不正當(dāng)干預(yù)。因此，改革必須運(yùn)用“兩個(gè)法律”來確立政府對企業(yè)的法治關(guān)系：一是依據(jù)《公司法》，在投資主體多元化的情況下建立法人治理結(jié)構(gòu)，使政府方遵守《公司法》規(guī)定的共同治理的民事法律關(guān)系；二是依據(jù)市政公用行業(yè)特許經(jīng)營法律，建立政府對企業(yè)依法監(jiān)管的行政法律關(guān)系。經(jīng)驗(yàn)是：由具備一定條件的社會(huì)資本參與企業(yè)改制并控股經(jīng)營，國有資本退至參股地位；規(guī)模較小的企業(yè)可采取職工控股、國有資本象征性持股乃至完全退出；也可多方共同持股，持股比例可以協(xié)商，但國有資本均不應(yīng)控股。政府可運(yùn)用兩種法治手段保持對改制企業(yè)的控制力：一是國有資本不主導(dǎo)經(jīng)營，但在企業(yè)經(jīng)營行為涉及公共利益的重大決策方面擁有否決權(quán)，二是以政府特許經(jīng)營、成本監(jiān)審、作業(yè)市場監(jiān)管等辦法，監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營行為。實(shí)踐證明，這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)“政府（對企業(yè)）只能做好事，不能做壞事”的改革效果。

 

　　“自生自作，自為自化。故有為，有不為；有為必為，無為必不為。公地是守，私域莫入”，這應(yīng)是法治條件下政府與企業(yè)之間關(guān)系的最佳狀態(tài)。

 

　　五、改革方式方面：繼續(xù)完善、升級水務(wù)一體化的改革方式，打造區(qū)域性大型水務(wù)集團(tuán)，為我國水務(wù)管理體制的大變革未雨綢繆

 

　　我國667座設(shè)市城市中嚴(yán)重缺水的城市已達(dá)110座以上，缺水問題已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。而許多地方存在一座城市多家供水企業(yè)，水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈被人為分割的現(xiàn)象。水務(wù)企業(yè)之間在水資源和管理、技術(shù)、人員等企業(yè)資源之間存在很大的互補(bǔ)性，但由于資產(chǎn)管理關(guān)系和行政隸屬關(guān)系不同，水務(wù)類國有資產(chǎn)分散經(jīng)營，現(xiàn)有體制下企業(yè)之間的資源難以形成互補(bǔ)關(guān)系，反而存在搶奪建設(shè)資金，搶奪水資源和消費(fèi)市場的情況。

 

　　水務(wù)一體化包括區(qū)域供水一體化、供水排水一體化、城鄉(xiāng)供水一體化和跨區(qū)域水務(wù)資本一體化四種方式，具有明顯的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)雙重效益。一是促進(jìn)區(qū)域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和優(yōu)化配置，強(qiáng)化水資源的節(jié)約保護(hù)，保障城鄉(xiāng)防洪安全、供水安全、水生態(tài)與水環(huán)境安全。二是有利于推動(dòng)供排水行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，發(fā)揮供水企業(yè)作為城市水業(yè)唯一收費(fèi)渠道的獨(dú)特作用。三是全面重組和整合區(qū)域水務(wù)類國有資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、人員等行業(yè)資源，謀求行業(yè)的內(nèi)生效益，打造超級水務(wù)品牌。

 

　　水務(wù)一體化以往的整合范圍限于中心城市及其周邊，目前正呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢。如2003年前后銀川市自來水總公司整合周邊市縣供水企業(yè)，通過管理、技術(shù)及少量資本輸出，幫助后者擺脫了長期虧損的局面。2005年以來，深圳市水務(wù)集團(tuán)整合全市供水及特區(qū)污水處理業(yè)務(wù)，并在全國7省跨區(qū)域運(yùn)作19個(gè)項(xiàng)目，供水能力達(dá)799萬噸/日，污水處理能力達(dá)272萬噸/日。2012年，海南省有關(guān)部門委托國融大通財(cái)務(wù)顧問公司編制《海南省城鎮(zhèn)供水排水一體化發(fā)展戰(zhàn)略》，籌劃全省水務(wù)整合事宜，這是內(nèi)地第一個(gè)在全省范圍探索水務(wù)一體化發(fā)展道路的省份。作者預(yù)測：隨著水危機(jī)的日益迫近，國家極有可能采取變革水務(wù)管理體制的方式予以應(yīng)對。作為地方，應(yīng)積極探索本地范圍的水務(wù)一體化發(fā)展道路，以迎接未來的體制變局。

 

　　六、水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈延伸方面：控制污水、污泥、中水市場，提升處理技術(shù)和處理率，發(fā)揮環(huán)境效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)盈利模式轉(zhuǎn)型

 

　　水務(wù)行業(yè)發(fā)展的未來，視野不能局限于供水，而資產(chǎn)規(guī)模相對較小、技術(shù)水平較高、盈利能力較強(qiáng)的污水處理、污泥處置業(yè)務(wù)，以及有效解決水資源匱乏問題的中水回用業(yè)務(wù)，也應(yīng)及時(shí)予以重視。否則，當(dāng)上述市場被民間資本基本瓜分完畢，而處于水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈主鏈地位、從事傳統(tǒng)供水業(yè)務(wù)的自來水公司只能繼續(xù)遭受重資產(chǎn)、低收入盈利模式的煎熬。

 

　　污水處理、污泥處置、中水回用，不僅是水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上的下游業(yè)務(wù)，也是中央鼓勵(lì)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是世界范圍內(nèi)最具發(fā)展?jié)摿Φ沫h(huán)境業(yè)務(wù)。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定：到2015年，污水處理率地級市要達(dá)到85%，縣級市和縣城達(dá)70%，建制鎮(zhèn)達(dá)30%；污泥處理率直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市要達(dá)到80%，其他設(shè)市城市70%，縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)30%；中水利用率達(dá)到15%以上。目前距這一目標(biāo)尚有差距。供水企業(yè)應(yīng)以強(qiáng)烈的機(jī)遇意識，利用自身在水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈中的優(yōu)勢地位，利用水務(wù)一體化的改革機(jī)會(huì)，在發(fā)展戰(zhàn)略上積極實(shí)施“向下一體化”，及時(shí)控制上述環(huán)境業(yè)務(wù)并獲取相應(yīng)的收益。

 

　　七、改革時(shí)的招商機(jī)制設(shè)計(jì)方面：設(shè)計(jì)出使利益攸關(guān)方實(shí)現(xiàn)共建、共贏、共享發(fā)展成果的招商機(jī)制

 

　　水務(wù)改革中，采取招商引資、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者的方式推進(jìn)改革，對水務(wù)企業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。但同時(shí)，這也是各種改革方式中風(fēng)險(xiǎn)最高、難度最大、正反兩面影響最深遠(yuǎn)的方式。而決定招商成敗的關(guān)鍵，是招商的機(jī)制設(shè)計(jì)。

 

　　論機(jī)制設(shè)計(jì)是指在自由選擇、自愿交換、信息不完全及決策分散化的條件下設(shè)計(jì)一套機(jī)制（規(guī)則或制度）來達(dá)到既定目標(biāo)的理論，是博弈論和社會(huì)選擇理論的綜合。回顧水務(wù)行業(yè)十年來激進(jìn)市場化的改革歷程，沒有比溢價(jià)轉(zhuǎn)讓水務(wù)資產(chǎn)更能對消費(fèi)者、水務(wù)企業(yè)及職工、后屆政府造成嚴(yán)重危害的機(jī)制設(shè)計(jì)。該機(jī)制是在不了解水務(wù)等公用企業(yè)的盈利模式的情況下，以國有資產(chǎn)保值增資為指導(dǎo)思想，借助于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手段而形成。不論是外商最初于2002年溢價(jià)266%收購浦東自來水公司50%國有產(chǎn)權(quán)，還是2007年溢價(jià)349%收購蘭州供水集團(tuán)45%國有產(chǎn)權(quán)的登峰造極之作，沒有一家不給當(dāng)?shù)厥忻瘛⒄蚱髽I(yè)帶來非議和壓力。這種招商機(jī)制設(shè)計(jì)的獲益主體是：本屆政府，外商的本屆管理層，以及從溢價(jià)中獲得分成的機(jī)制設(shè)計(jì)者（咨詢公司）。受害的主體是：消費(fèi)者，后屆政府及其財(cái)政，水務(wù)企業(yè)及職工，以及外商的整體聲譽(yù)。

 

　　如：2004年合肥市政府轉(zhuǎn)讓王小郢污水處理廠的23年的經(jīng)營權(quán)（TOT），招商咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)了以產(chǎn)權(quán)溢價(jià)為主要評分項(xiàng)的競標(biāo)方案，最終標(biāo)底價(jià)2.68億元的污水廠資產(chǎn)溢價(jià)79.1%轉(zhuǎn)讓給柏林水務(wù)，合肥市財(cái)政當(dāng)年獲得國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入4.8億元，咨詢機(jī)構(gòu)也獲得了溢價(jià)分成（約定分配溢價(jià)部分的5%，即1060萬元，實(shí)有折扣）。但4年后的2008年，污水處理廠的職工集體上訪，打出了“政府貴賣國資賤賣職工”旗幟，給時(shí)任政府造成了不良的政治影響。

 

　　又如：2007年蘭州市政府聘請的咨詢公司設(shè)計(jì)了溢價(jià)轉(zhuǎn)讓蘭州供水集團(tuán)部分國有產(chǎn)權(quán)的招商機(jī)制，威立雅高溢價(jià)收購、控制經(jīng)營之后，被迫采取了嚴(yán)厲的成本控制措施。7年后，2014年4月蘭州發(fā)生供水安全事故，威立雅的質(zhì)量管理體系、安全控制能力遭到公眾的質(zhì)疑和行業(yè)的懷疑，市民對其發(fā)動(dòng)集團(tuán)訴訟，蘭州市委主要領(lǐng)導(dǎo)提出了股權(quán)回購的要求。該外商遭受了自1853年成立以來最嚴(yán)重的信任危機(jī)。

 

　　機(jī)制設(shè)計(jì)秉承“太上問道，其次問法，其下問仁”的邏輯鏈，即：在何種招商思想（“道”）的指導(dǎo)下，設(shè)計(jì)相應(yīng)的招商機(jī)制（“法”）；何種招商機(jī)制，則造成相應(yīng)的招商后果、利益分配關(guān)系（“仁”）。由于招商機(jī)制設(shè)計(jì)對改革成敗具有特別重大的意義，作者所在的國融大通財(cái)務(wù)顧問公司自2007年開始研究這一課題。2008年為張家界自來水公司擔(dān)任改制招商顧問時(shí)，在市政府主要領(lǐng)導(dǎo)提出“不溢價(jià)改制有何意義”的疑問的情況下，以理論研究成果和實(shí)證案例說服領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變思想，放棄了高溢價(jià)的招商要求；2010年為貴陽市供水總公司擔(dān)任招商顧問時(shí)，在市政府堅(jiān)持溢價(jià)的情況下，設(shè)計(jì)了“鎖定溢價(jià)（10%）”的招商方案；2011年為洛陽市水務(wù)集團(tuán)擔(dān)任顧問時(shí)，設(shè)計(jì)了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不溢價(jià)的方案。而對投資者的選擇，代之以綜合評分法，將關(guān)注點(diǎn)引導(dǎo)到投資人的資本實(shí)力、企業(yè)文化、員工安置補(bǔ)充方案等方面來，收到了良好的后效應(yīng)。

 

　　八、改革后的機(jī)制建設(shè)方面：承認(rèn)市場機(jī)制是企業(yè)發(fā)展的根本動(dòng)力，充分發(fā)揮市場機(jī)制在水務(wù)發(fā)展中的重要作用

 

　　通過深化改革，形成由市場主導(dǎo)——而不是行政主導(dǎo)——的運(yùn)營機(jī)制，包括運(yùn)營主體的企業(yè)化、運(yùn)營管理的市場化、水價(jià)形成的市場機(jī)制，保障水務(wù)企業(yè)、行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

 

　　（一）水務(wù)運(yùn)營主體全部實(shí)現(xiàn)企業(yè)化。即：除部分原水業(yè)務(wù)，城市供水、污水處理、中水回用、污泥處置等全部涉水業(yè)務(wù)實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營

 

　　我國水務(wù)行業(yè)存在以下比較普遍的“非企業(yè)化”現(xiàn)象，尚未受到必要的重視。在第三歷史時(shí)期的改革中，應(yīng)予重視和革新：

 

　　一是我國城鎮(zhèn)供水資產(chǎn)在五、六十年代集中設(shè)立時(shí)期大部分是以自來水水廠（工廠制）的組織形式存在，這一形式延續(xù)至七、八十年代，陸續(xù)轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人。當(dāng)前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠的集中設(shè)立，這一歷史現(xiàn)象重演。非企業(yè)法人的供水資產(chǎn)不具備市場主體地位，沒有企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，極易受到行政干預(yù)，不利于持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展壯大，應(yīng)當(dāng)適時(shí)轉(zhuǎn)制為企業(yè)法人。

 

　　二是歷經(jīng)十年改革，部分地方的城市供水資產(chǎn)仍以事業(yè)單位的組織形式存在。省會(huì)城市如西藏拉薩，地級市如山東東營，縣級市如河南偃師等，以及為數(shù)不少的縣屬供水單位。供水業(yè)務(wù)的本質(zhì)特征是自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、可持續(xù)經(jīng)營，而不是依賴財(cái)政生存的非盈利性質(zhì)的事業(yè)單位，長期不改變不利于企業(yè)發(fā)展和職工成長。建議根據(jù)國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營性事業(yè)單位改革的政策盡快實(shí)現(xiàn)“事轉(zhuǎn)企”。

 

　　三是國有資本投資建立的污水處理廠絕大多數(shù)以事業(yè)單位的組織形式設(shè)立和經(jīng)營，也應(yīng)盡快轉(zhuǎn)制為企業(yè)。理由同上。

 

　　（二）水務(wù)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營管理實(shí)現(xiàn)市場化。即：繼勞動(dòng)關(guān)系、基本建設(shè)、固定資產(chǎn)采購等實(shí)現(xiàn)市場化之后，在人力資源管理領(lǐng)域?qū)嵭惺袌龌⒂行袠I(yè)特色的薪酬與績效考評體系，體現(xiàn)水務(wù)企業(yè)人力資源的真實(shí)價(jià)值

 

　　在這一領(lǐng)域?qū)嵭惺袌龌粌H是提高水務(wù)等公用企業(yè)管理水平的有效措施，也是解決公用產(chǎn)品成本構(gòu)成中最富爭議的部分——工資成本——透明度問題的有效辦法。當(dāng)前，競爭性行業(yè)中的優(yōu)勢企業(yè)普遍將建立合身、適用的薪酬與績效考評體系作為保持企業(yè)核心競爭力的重要手段，在專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的幫助下形成了具有行業(yè)特征和企業(yè)特色的完整制度。水務(wù)雖是自然壟斷行業(yè)，也應(yīng)學(xué)習(xí)。普遍建立專業(yè)化、行業(yè)特征明顯的績效考評制度，有利于水行業(yè)全面提升從業(yè)人員的管理水平、技術(shù)水平和運(yùn)營效率；通過完善薪酬體系，能夠促進(jìn)企業(yè)成本的透明公開和對人力資源的有效激勵(lì)。

 

　　（三）形成由市場主導(dǎo)的水價(jià)形成機(jī)制，即水的價(jià)格形成與成本之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

 

　　水價(jià)改革的成敗，直接關(guān)系水務(wù)行業(yè)的戰(zhàn)略利益、核心利益；水價(jià)改革成功，是扭轉(zhuǎn)行業(yè)性虧損的關(guān)鍵因素之一。以成本監(jiān)審為基礎(chǔ)，建立水價(jià)與成本之間的法治化、動(dòng)態(tài)化的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，是水價(jià)改革的關(guān)鍵內(nèi)容。

 

　　為實(shí)現(xiàn)以上改革目標(biāo)，應(yīng)重點(diǎn)抓好三項(xiàng)工作：一是以各地水協(xié)為主體，加快建立水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營公報(bào)制度和水價(jià)定期審核制度，不論是否調(diào)價(jià)，都要定期向社會(huì)公布經(jīng)營管理目標(biāo)完成情況（建議一季一報(bào)）；在嚴(yán)格《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法》的基礎(chǔ)上，定期向社會(huì)公布成本構(gòu)成情況（一年一審）。二是實(shí)行資源水價(jià)、水利工程水價(jià)和城市供水終端水價(jià)的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，當(dāng)國家或省調(diào)整資源水價(jià)、開征或調(diào)整水利工程水價(jià)時(shí)，供水終端價(jià)格同步同幅聯(lián)動(dòng)調(diào)整，不再舉行聽證會(huì)。三是當(dāng)供水成本變化達(dá)到10％時(shí)，地方政府應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序并相應(yīng)調(diào)整水價(jià)，確有困難的，以財(cái)政補(bǔ)貼的辦法彌補(bǔ)成本上漲形成的價(jià)格倒掛（虧損）。

 

　　歷經(jīng)多年呼吁，成都市率先走出了第一步。2013年11月，成都市發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立并實(shí)施中心城區(qū)城市供水價(jià)格聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制的通知》（成發(fā)改價(jià)格[2013]1071號），第一個(gè)建立了資源水價(jià)、水利工程水價(jià)與城市供水終端價(jià)格的上下游聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制。這是成都水司的一小步，卻是水務(wù)行業(yè)的一大步。

 

　　水務(wù)企業(yè)改制、招商之后，只有通過深化改革、引入市場機(jī)制，形成以市場為主導(dǎo)的內(nèi)部運(yùn)營和水價(jià)形成機(jī)制，水務(wù)企業(yè)才算是實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“內(nèi)外兼修”的改革。

 

　　在十八屆三中全會(huì)全面深化改革精神的指引下，我們期待：在總結(jié)三十年特別是近十年改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，水務(wù)行業(yè)既要擺脫激進(jìn)式市場化的改革思想，又要克服畏懼心理，自信、穩(wěn)健、堅(jiān)決而富有創(chuàng)造性，努力開創(chuàng)水務(wù)改革的新時(shí)代！